新《固废法》下产业园区危险废物小微收集平台环境污染防治的权责

发布时间:2022-09-07 来源:立博体育手机app 作者:立博体育官方入口

  危险废物不能随意处置丢弃已成为社会共识,为了应对小微产废企业危险废物收集难等问题,各地生态环境主管部门要求产业园区配套专业的危险废物小微收集体系,通常是以平台试点的形式开展。随着日《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》(以下简称“固废法”)正式施行,强化的危险污染防治责任和“严惩重罚”的罚则虽然在产业园区环境规范管理、防范环境风险和优化企业营商环境方面起到了积极正面的作用,但小微平台试点本身的环境污染防治主体责任的界定尚有争议,也成为法律界研究精细化管理的热点之一。

  截至2019年,全国危险废物产生量达到7千多万吨,比2018年增长约10%,保持了近二十年危险废物产生量持续增长的势头。生态环境部固体废物与化学品管理技术中心高级工程师,控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约环境无害化导则专家组专家张喆表示,危险废物产生量的持续增加倒逼了危险废物环境管理法律法规的日益趋严。法律层面主要包括《固废法》《环境保护法》《环境税法》《行政许可法》等,法规主要包括《危险废物经营许可证管理办法》《医疗废物管理条例》,部门规章和规范性文件主要是以生态环境主管部门为主发布的一系列涵盖危险废物产生、收集、贮存、利用和处置全过程的管理体系。危险废物小微收集平台的环境污染防治责任界定在整个环境法律法规体系中是一个精细化管理分支,融合在产业园区的环境管理要求和危险废物收集的全过程管理条款中,故没有单独明确提出的条款和规定。

  《环境保护法》重点在于对政府主管部门监管职责的规定以及对排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者环境污染防治责任的规定,第51条规定“由各级人民政府统筹危险废物集中处置设施、场所,并保障其正常运行。”产业园区配套的危险废物小微收集平台属于危险废物全流程环境管理的“毛细血管”,为各级人民政府统筹的集中处置设施、场所提供“原料”,间接落实《环境保护法》对应条款。

  《固废法》主要涉及六大类企业和生产经营者,其中与危废相关的为产生危废的企业和从事危险废物经营活动的企业(包括医疗废物集中处置单位),而产生危废的企业在《固废法》中涉及到的环境污染防治主体责任最多,对于下游的收集平台和利用处置单位的核实都有责任;针对经营危废的企业,依据《固废法》第八十条规定,由国务院具体规定危险废物许可证制度。专家张喆从事危险废物法律法规和固体废物环境管理政策等领域研究,她表示,目前《危险废物经营许可证管理办法》也于“十三五”期间先后两次向社会广泛征求意见,明年或将作为《固废法》配套法规正式修订发布。产业园区的危险废物小微收集平台环境污染防治主体责任主要是通过两种途径实现:一是通过危险废物经营许可证制度下的收集许可证来压实;二是通过与危险废物产生单位(即小微收集平台的客户)来压实。

  根据《立法法》规定,地方法律法规严于国家法律法规。上海市环境法律法规从环境立法之初就先于国家环境法规体系,一向敢于先行先试,其有关危险废物小微收集的环境法规在长三角地区也非常有代表性,为国家深化改革工作“无废城市”建设的浙江绍兴等“长三角”区域内的试点危险废物精细化环境管理领域提供了宝贵的前期经验和探索方向。

  司法部全国千名涉外律师人才库成员(知识产权与信息安全、能源与基础设施领域)、最高人民检察院全国民商事和行政案件专家咨询库成员、全国律协涉外律师领军人才、上海律协环境资源与能源业务研究委员会副主任、上海赵洪升律师师事务所主任赵洪升律师对此也做了整理和分析:

  第53条集中规定了危废的再利用、危废运输、危废经营许可证等规定,对产废单位、产业园区、收集平台等相关方的环境污染防治责任更加细化。产业园区小微危险废物收集活动要求产业园区管理机构配套建设环境基础设施;制定环境基础设施运行、维护制度;收集贮存危废的,应当办理相关手续。

  2019年上海市生态环境局结合本地实际,根据《上海市环境保护条例》制定《上海市产业园区小微企业危险废物集中收集平台管理办法》(“《办法》”),该《办法》系针对小微企业危险废物集中收集平台的特别规定,更多的规定了产业园区管理机构的监管职责和更加注重危废产生单位的企业主体责任,针对小微企业危险废物集中收集平台运营管理的权责规定甚少,其中可以作为对小微企业危险废物集中收集平台进行监管的依据:一是小微企业危险废物集中收集平台备案材料;二是参考危废经营许可证单位有关要求进行监管。

  综上可知,目前有关法律法规中对危废处置经营企业需要“危险废物经营许可证”进行了规定,至于小微企业危废物集中收集平台,其并不完全等同于危废经营企业,且根据上海地方性规定,对于小微企业危废物集中收集平台,仅是参照危险废物经营许可证单位有关要求进行监管,针对平台本身的服务责任、运输责任等权责界线并未有明确法律法规依据。

  在已有各地实践中,危险废物小微收集较典型的有三大运营模式:一是政府投资、企业承包经营模式;二是政府与企业采用BOT建设模式;三是政府与企业共同出资建设模式。目前小微企业危废物集中收集平台基本是通过市场化第三方企业运营,产业园区通过向第三方企业购买服务,与第三方企业达成商业合作关系,通过商事合同约定各自权利义务。

  3.产业园区并不因为委托第三方企业运营而免除责任,相反需花费更多的监管成本。该模式与“排污企业委托可委托第三方机构运营污染治理设施或者实施污染治理,不免除排污单位的法律责任”相似。

  4.第三方运营企业应当遵守环境保护法律、法规及技术规范的要求,同时履行委托运营合同约定义务。

  综上,第三方运营企业作为商事合同相对方对小微企业危废物集中收集平台进行经营,即使地方性文件中规定了产业园区对平台的管理责任,但是该种监管责任并当然的延伸至第三方运营企业。

  一是完善危险废物环境法律法规和监管体系。借助国家环境立法修订的有利时机,积极推动地方法律法规设计,平衡地方政府、生态环境主管部门、产废单位、利用处置经营单位、小微收集平台及其第三方运营主体等各方的权责,明确各利益相关方的职责界线,切实践行“依法治废”。

  二是理顺产业园区危险废物小微收集平台的建设、运营及管理的全过程环境管理。结合危险废物环境管理精细化要求与区域经济发展程度成正比的特点,“长三角”地区作为经济高度发达的东部地区,应开展危险废物精细化管理法律法规和制度研究。结合不同区域的产业结构,制定有针对性的环境权责划分政策建议,形成与经济发展水平相匹配的危险废物环境监管能力和风险防范能力。在“长三角”地区上海市“三十而立”、浙江省“全域无废”的大好时机下,明晰的危险废物全过程环境权责界定有利于助力区域高质量发展。